Alcune riflessioni di carattere generale e una prima analisi delle novelle introdotte con la L 51/25. Pubblichiamo il documento dell’osservatorio sull’ordinamento giudiziario

Si impongono due riflessioni di carattere generale, utili prima di passare alla analisi delle novelle introdotte con la L 51/25.

1) Necessità che il Ministro della giustizia determini gli organici della magistratura onoraria. La l. di bilancio per il 2022 ha fissato la dotazione organica in complessive 6000 unità. Non risultano invece determinate, ad oggi, né le dotazioni organiche separate per GOP e VPO, né le piante organiche dei singoli uffici. Senza queste determinazioni le disposizioni della nuova legge 51/2025 non possono trovare compiuta applicazione: per fare solo un esempio, le norme relative ai trasferimenti dei magistrati onorari che esercitano le funzioni di giudice di pace prevedono come elemento ostativo la “scopertura dell’organico dei magistrati onorari superiore al 60%” nell’ufficio di provenienza.

Tenuto conto della ancora perdurante assenza delle determinazioni Ministeriali di cui sopra, il CSM ha provveduto, nei limiti della dotazione organica nazionale fissata in 6000 unità, a pubblicare la copertura di 1.042 posti di magistrato onorario: 657 giudicanti e 385 requirenti, con procedura ancora in corso (cfr. supplemento ordinario n. 1 GU, IV Serie Speciale, n. 28, 11 aprile 2023; v. parere del Csm, 19 marzo 2025, p. 32).

2) Qualità della giurisdizione. Negli ultimi anni le risorse destinate alla magistratura onoraria hanno subito vari tagli e razionalizzazioni. Affinché sia garantita l’efficienza e la qualità della giurisdizione è necessario tener conto di alcuni fattori, tra cui:

1. La giustizia di pace ha risentito pesantemente della riforma della geografia giudiziaria. Dagli 846 uffici del giudice di pace prima esistenti si è passati a 371, meno della metà (di cui 182 a carico del MG e 189 a carico dei Comuni[1]). Anche in conseguenza di ciò, il numero dei giudici di pace in servizio è fortemente diminuito, di pari passo con le risorse ad essi destinate. Dai dati disponibili (sito Csm), risultano previsti in organico 3481 GDP, di cui 955 effettivamente in servizio[2]. Tale carenza crea forti disagi e inefficienze soprattutto negli uffici più piccoli;
2. Sempre in materia di risorse, non è chiaro quanti magistrati onorari saranno stabilizzati (secondo alcune stime approssimative dai 2000 ai 5000) e quanti opteranno per il regime di esclusività, opzione, peraltro, che in base alla nuova legge può essere esercitata entro il 31 luglio di ogni anno. Non è chiaro, inoltre, se è possibile il passaggio inverso e cioè se gli esclusivisti possono ritornare a un regime di non-esclusività. La legge non dice nulla al riguardo (e quindi non sembra impedirlo) mentre il Csm lo ritiene dubbio[3], il che però potrebbe configurare una disparità di trattamento ingiustificata.
3. In ogni modo, i magistrati onorari stabilizzati andranno gradualmente a esaurimento mentre i nuovi assunti (GOP/VPO con incarico inderogabilmente temporaneo) lavoreranno di meno, al massimo 2 giorni a settimana (riforma Orlando). Bisognerà capire come si intende far fronte a questa riduzione di “forza lavoro”, considerando tra l’altro che invece le competenze affidate al giudice di pace in materia civile aumenteranno ulteriormente dal 31 ottobre 2025[4].

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Per quanto riguarda, più nello specifico, la legge 51/2025, essa detta una sorta di “statuto organico” dei magistrati onorari stabilizzati. Gli istituti introdotti riecheggiano quelli previsti per i magistrati togati, salvo alcune peculiarità. La figura del magistrato onorario, però, resta di difficile inquadramento teorico; esso non è più onorario, ma stabilizzato, e in quanto tale gode di alcune tutele fondamentali simili a quelle dei magistrati di professione, pur non svolgendo però le stesse funzioni di questi ultimi.

Tra i punti maggiormente critici si evidenziano:

a) Il programma di lavoro fissato dal Presidente del Tribunale/Procuratore Capo della Repubblica, in conformità alle indicazioni elaborate dal Csm. Il programma di lavoro deve essere inteso in senso organizzativo (carico di lavoro, numero delle udienze a settimana, ecc.) e non deve in alcun modo limitare l’indipendenza e l’imparzialità di giudizio del magistrato onorario nell’esercizio delle sue funzioni. Al di là di ciò, che tale competenza sia affidata ai magistrati dirigenti è conforme al nuovo ruolo del Presidente del Tribunale, a cui spetta l’organizzazione anche degli uffici del giudice di pace (da quando è stata soppressa la figura del giudice di pace coordinatore). Il programma di lavoro inoltre deve tener conto dell’orario massimo di lavoro del magistrato onorario fissato per legge (in risposta ai rilievi della Commissione europea).

b) Incompatibilità: a oggi restano riferite al circondario. Le incompatibilità con altre attività e professioni sono state meglio definite, anche con rinvio agli artt. 18 e 19 ord. giu. Data però la permanenza fino a 70 anni degli onorari stabilizzati, e soprattutto con riferimento ai magistrati onorari non-esclusivisti, maggiori garanzie di terzietà e imparzialità potrebbero derivare da incompatibilità riferite alla circoscrizione di Corte di Appello, quindi alla dimensione distrettuale. Questa soluzione, d’altro canto, aprirebbe scenari non felici in punto di appetibilità della funzione e del conseguente reclutamento.

c) Destinazione degli onorari nei collegi (art. 30, cc. 6-7). In base alla nuova legge, tale destinazione è subordinata a esigenze temporanee o situazioni emergenziali ed è esclusa per i procedimenti di competenza del tribunale del riesame. Inoltre, del collegio non può far parte più di un giudice onorario. In concreto, però, la partecipazione ai collegi viene ampliata e può riguardare anche reati di una certa gravità. La prassi ha dimostrato che il presupposto delle esigenze temporanee/emergenziali si presta a facili interpretazioni estensive, soprattutto nei piccoli tribunali, annullando di fatto ogni criterio e limitazione. Inoltre, per reati di una certa gravità si ritiene opportuno che il collegio sia formato interamente da togati.

La disposizione succitata sembra, inoltre, essersi dimenticata del GIP a composizione Collegiale che, dal 9 agosto 2026 deciderà sulla richiesta di applicazione della custodia cautelare in carcere, ai sensi dell’art. 328, comma 1 quinquies c.p.p. (art. 2, comma 1, lett. m) L. 9 agosto 2024, n. 114): di fatto avremo che richieste limitative della libertà personale potrebbero essere decise da un Collegio composto anche da Giudici Onorari che, al contempo non potranno comporre il futuro Tribunale del Riesame che ne deciderà l’eventuale impugnazione. È pur vero che il novellato art. 30 co 5 lett b) esclude l’impiego dei Got nei procedimenti di competenza GIP-GUP, ma il comma 6 continua a prevedere la possibilità di composizione dei collegi anche con GOT in casi di “esigenze temporanee o situazioni emergenziali”. Una preclusione stabilita con norma primaria sarebbe più che opportuna nella delicata materia delle misure cautelari carcerarie.

d) Supplenza di magistrati di professione assenti o impediti. In base alla nuova legge tale supplenza è consentita purché:

• non si tratti di procedimenti assegnati a gip/gup, giudizi di appello avverso provvedimenti del GDP, procedimenti ex art. 558 cpp;
• vi sia un’assenza o impedimento temporaneo dei magistrati professionali;
• sussistano eccezionali esigenze di servizio;
• vi sia una previsione nell'ambito delle tabelle organizzative dell'ufficio, anche relativamente ai giudici onorari da destinare in supplenza
• La supplenza presso un ufficio del GDP del circondario è possibile in caso di assenza, impedimento temporaneo o vacanza di uno o più giudici onorari di pace.

La disciplina è criticabile con riguardo all’ultimo punto, laddove la vacanza è equiparata all’assenza e all’impedimento temporaneo. La vacanza può essere anche di lunga durata e non si ritiene opportuno che vi si faccia fronte con provvedimenti di supplenza.

e) Valutazione di idoneità professionale quadriennale. Tra i documenti da acquisire non sono menzionati gli “esiti degli affari nei successivi gradi e fasi del giudizio”, come di recente previsto invece per i magistrati togati. Sarebbe importante che tale criterio venisse utilizzato anche per i magistrati onorari, insieme alle nuove disposizioni sul “fascicolo personale del magistrato”. Queste valutazioni di idoneità sono a garanzia della professionalità dei magistrati onorari, considerato che la procedura di conferma prevista per la stabilizzazione avviene su base circondariale, quindi, il giudizio è tendenzialmente svolto da persone che già conoscono e lavorano con il magistrato onorario. 

Si precisa, tuttavia che, rispetto ai magistrati togati, sembra esservi una maggior rigidità sia rispetto all’esito della valutazione (idoneo/non-idoneo; non è quindi adottata la distinzione positivo, non-positivo, negativo) sia alle conseguenze in caso di non-idoneità (esclusione per un biennio dalle funzioni giurisdizionali e dispensa dal servizio in caso di nuova valutazione di non-idoneità). Tenuto conto, però, della prassi comune, mai formalmente esplicitata, di confermare generosamente quella che per la magistratura togata è, nei fatti, una indispensabile e non più rinunciabile forza lavoro, sarebbe opportuna la introduzione anche della categoria di valutazione “non positiva” con un correlato successivo, ed effettivamente incisivo, periodo di “monitoraggio”.

f) Introduzione di una rappresentatività dei magistrati onorari nel Csm. La nuova legge non contiene nulla in proposito. Tuttavia, se il ruolo dei magistrati onorari è divenuto stabile (pur essendo un ruolo ad esaurimento), ci si può interrogare sull’opportunità di dare ai magistrati onorari una rappresentatività all’interno del Csm, considerato che il governo autonomo è una delle garanzie di indipendenza del corpo giudiziario.

Roma, 30 aprile 2025

L’Osservatorio sull’ Ordinamento giudiziario

[1] V. relazione MG sull’amministrazione della giustizia nell’anno 2024, p. 385.

[2] In www.csm.it; la l. sul giudice di pace del 1991 aveva inizialmente fissato una pianta organica di 4700 unità.

[3] Parere del Csm, 19 marzo 2025, p. 10. Secondo il Csm, la reversibilità della scelta determinerebbe non poche problematiche sul piano organizzativo generale.

[4] Nel civile, il GDP acquisirà le seguenti competenze: Controversie relative a beni mobili di valore non superiore a 30.000€ (oggi il limite è 10.000€); Controversie relative al risarcimento del danno derivante dalla circolazione di veicoli e natanti fino a 50.000€ (oggi il limite è 25.000€), altre competenze in materia civile e tavolare.